Die Transformation des bestehenden Systems der industriellen Produktion ist eine der zentralen Aufgaben, vor der die Menschheit im 21. Jahrhundert steht. Das Ziel muss sein, den Übergang zu einer Produktionsweise zu finden, die nicht länger auf dem Verbrauch endlicher und zunehmend knapper werdender Ressourcen beruht und zulasten der Biosphäre geht.
Der Transformation unseres Energiesystems kommt dabei eine Schlüsselrolle zu. Die industrielle Produktionsweise geht seit ihren Anfängen in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts mit einem Energiesystem einher, das im Wesentlichen auf der Nutzung fossiler Brennstoffe beruht. Auf dieser Grundlage ist es gelungen, eine stark steigende Weltbevölkerung zu ernähren, und für breite Schichten ein Wohlstandsniveau zu erreichen, das in vorindustrieller Zeit unvorstellbar schien. Doch diese Erfolgsgeschichte hat auch eine Kehrseite. Seit 1750 ist der Anteil des klimawirksamen Spurengases Kohlendioxid in der Atmosphäre um rund 40 Prozent gestiegen. Belief sich der Kohlendioxidgehalt der Atmosphäre vor 250 Jahren im globalen monatlichen Mittel noch auf rund 0,028 Prozent, so hat er mittlerweile die 0,040 Prozent-Schwelle überschritten – Tendenz weiter steigend. Die daraus resultierenden ökologischen Folgen, namentlich der globale Klimawandel aber auch die Versauerung der Ozeane, stellen die Menschheit vor eine große Herausforderung.
Herausforderung Energiewende
Deutschland nimmt diese Herausforderung an. Die Bundesrepublik hat sich mit dem Projekt der Energiewende das Ziel gesetzt, seine Energieversorgung bis 2050 weitgehend auf erneuerbare Energien umzustellen. Sonne, Wind, Wasserkraft, Biomasse und Erdwärme sollen fossile Energieträger und Kernbrennstoffe ersetzen. Die deutsche Energiewirtschaft unterstützt die Energiewende aktiv. Ihre Spitzenverbände haben sich 2011 zum Atomausstieg und zur Entwicklung eines nachhaltigen, zukunftsgerichteten Energiesystems bekannt. Zugleich hat die Energiewirtschaft damals aber auch eine sachgerechte Ausgestaltung dieses Prozesses angemahnt.
Nach dem Willen der Bundesregierung soll sich der über mehrere Jahrzehnte erstreckende Umbau unseres Energiesystems an einer Zieltrias orientieren: Klimaschutz, Versorgungszuverlässigkeit und Bezahlbarkeit der Energieversorgung stehen dabei gleichberechtigt nebeneinander. Der Umbau soll also u.a. so gestaltet werden, dass die Industrieproduktion und damit eine wichtige Grundlage unseres Wohlstandes nicht gefährdet wird. Für diese Vorgehensweise gibt es gute Gründe. Die Energiewende wird langfristig einen positiven Wohlfahrtseffekt haben – jedenfalls wären die Opportunitätskosten eines Festhaltens am Status quo ungleich viel höher. Die Energiewende wird aber nur gelingen, wenn sie bezahlbar bleibt und keine Arbeitsplätze gefährdet, d.h. wenn die kurz- und mittelfristigen Wohlfahrtseinbußen für die Menschen erträglich bleiben. Geschieht das nicht, besteht die Gefahr, dass die Energiewende auch an der mangelnden Akzeptanz der Bürger scheitern kann.
Fehlentwicklungen
Soweit die Theorie – doch wie sieht es in der Praxis aus? Blickt man auf die realexistierende Energiewende, dann zeigt sich, dass von einem Gleichklang der Ziele Klimaschutz, Versorgungszuverlässigkeit und Bezahlbarkeit kaum mehr die Rede sein kann. Vielmehr tut sich eine ganze Reihe von Fehlentwicklungen auf, die sich vor allem im Stromsektor manifestieren. So sind infolge der Subventionierung der erneuerbaren Energien die Großhandelspreise für Strom deutlich gefallen. Das sorgt dafür, dass sich der Betrieb geschweige denn der Neubau flexibler konventioneller Kraftwerke in vielen Fällen nicht mehr lohnt. Langfristig bedroht diese Entwicklung die Versorgungszuverlässigkeit, denn mit der Außerbetriebnahme sämtlicher Atomkraftwerke bis 2022 und der Abschaltung alter konventioneller Erzeugungsanlagen besteht ein Bedarf an solchen flexiblen konventionellen Kraftwerken, die immer dann einspringen sollen, wenn der Wind einmal nicht weht und die Sonne nicht scheint. Doch damit nicht genug. Während moderne, hocheffiziente Gaskraftwerke aufgrund der gesunkenen Großhandelspreise außer Betrieb gehen, werden alte Braunkohlekraftwerke – auch aufgrund des Preisverfalls beim Emissionsrechtehandel – begünstigt und laufen rund um die Uhr. Infolgedessen sind die Kohlendioxid-Emissionen des deutschen Stromsektors in den zurückliegenden Jahren kaum gesunken. Im Zeitraum 2011 bis 2013 war sogar ein vorübergehender Anstieg zu verzeichnen. Auf diese Weise wird das eigentliche Ziel der Energiewende, nämlich der Klimaschutz konterkariert. Dazu trägt auch bei, dass die Potenziale, die die hocheffiziente Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) bietet, nicht im erforderlichen Maße genutzt werden. Dies ist umso bedauerlicher, als die Stromerzeugung mittels Gas-KWK- bzw. Gas-und-Dampfturbinen-KWK-Systemen unter den herrschenden Bedingungen mit die geringsten CO2-Vermeidungskosten aufweist, und die KWK-Technologie zugleich die Möglichkeit von Kohlendioxid-Einsparungen im Wärmemarkt bietet.
Weiterhin hinkt der Netzausbau dem Ausbau der erneuerbaren Energien hinterher. Das hat zur Folge, dass die Belastung des Netzes wächst. Die Zahl der Eingriffe durch die Übertragungsnetzbetreiber, die notwendig sind um das Stromnetz stabil zu halten, ist in den zurückliegenden Jahren stark gestiegen. Genügten vor gut einem Jahrzehnt noch ein paar wenige Interventionen pro Jahr, so waren es 2012 knapp 1000, im Jahr 2013 schon knapp 2700 und im Jahr 2017 über 5700 Redispatch-Eingriffe.
Die Probleme manifestieren sich aber nicht nur im Bereich der Stromwirtschaft, sondern erstrecken sich auch auf andere Branchen und volkswirtschaftliche Sektoren. So bedroht die Preisentwicklung für Strom die internationale Wettbewerbsfähigkeit vieler Unternehmen. Während nämlich die Großhandelsstrompreise drastisch gefallen sind, sind die Endkundenstrompreise durch die Belastung mit staatlichen Abgaben und Umlagen stark gestiegen. Um angesichts dieser Entwicklung die Kostenbelastung insbesondere für Stromgroßverbraucher, die im internationalen Wettbewerb stehen, nicht Überhand nehmen zu lassen, hat die Politik mit der sogenannten „Besonderen Ausgleichsregelung“ stromintensive Unternehmen teilweise von der EEG-Umlage ausgenommen. Die Regelung ist für sich genommen wichtig und richtig. Doch sie schafft auch neue Probleme: Viele Klein- und mittelständische Unternehmen fühlen sich durch die „Besondere Ausgleichsregelung“ diskriminiert, da sie mit ihren Stromverbräuchen nicht über die Schwellenwerte kommen, ab denen die Regelung greift. Problematisch erscheint außerdem, dass Stromgroßverbraucher, die nicht dem Industrie- sondern dem Dienstleistungssektor zugeordnet werden, aber gleichwohl in einem harten internationalen Wettbewerb stehen wie z.B. die Betreiber von Rechenzentren, von der „Besonderen Ausgleichsregelung“ ausgenommen sind. Angesichts des steigenden Endkundenstrompreises lässt sich außerdem die Frage stellen, ob die Lasten der Energiewende sozial noch fair verteilt sind. Und schließlich provoziert die Finanzierung der Energiewende über Umlagemechanismen Trittbrettfahrer- und Umgehungsverhalten – etwa in Form zunehmender Eigenstromproduktion. Das wiederum ist aus volkswirtschaftlicher Perspektive oft ineffizient und hat überdies sozialpolitisch unerwünschte Ergebnisse zur Folge.
Steuerungsproblem
Die mannigfaltigen Probleme machen klar, dass die Energiewende unter einem Steuerungsproblem leidet. Aufgrund dieses Steuerungsproblems droht der Umbau unser Energiesystems dauerhaft aus dem Rahmen des Zieldreiecks Klimaschutz-Versorgungszuverlässigkeit-Bezahlbarkeit zu fallen. Das Steuerungsproblem manifestiert sich vor allem im Stromsektor. Dies ist zum einen deshalb der Fall, weil die Energiewende bisher vor allem im Stromsektor stattfindet, während der Wärme- und der Mobilitätssektor Nachholbedarf haben; und zum anderen, weil die Energiewende im Stromsektor besonders komplex ist, da sie mit einer großangelegten Systemtransformation einhergeht: Die Stromversorgung der Zukunft zeichnet sich durch Dezentralität und Volatilität der Stromproduktion aus: Windräder auf der grünen Wiese und Photovoltaikanlagen auf dem Einfamilienhaus treten zunehmend an die Stelle zentraler Großkraftwerke. Zugleich hängt die Höhe der Stromproduktion immer stärker davon ab, ob gerade der Wind weht und die Sonne scheint. Deshalb bedarf es eines groß angelegten Umbaus des bestehenden Systems, das bisher auf kontinuierlich laufenden Großkraftwerken und einem unidirektionalen Lastfluss von den höheren zu den niederen Netzebenen beruhte.
Die groben Umrisse dieses Umbaus sind schon heute zu erkennen: Das Stromversorgungssystem der Zukunft wird intelligente Netze aufweisen, die mit schwankenden Lastflüssen bis hin zur Lastflussumkehr zurechtkommen. Anstelle kontinuierlich laufender Großkraftwerke werden vermehrt konventionelle Erzeugungsanlagen treten, die sich schnell hoch- und herunterfahren lassen. Ebenso werden Speichertechnologien an Bedeutung gewinnen. Dasselbe gilt sehr wahrscheinlich auch für CO2-Stoffkreisläufe. Aussichtsreichster Kandidat hierfür ist die Power-to-Gas-Technologie, mit deren Hilfe sich aus überschüssigem Grünstrom Wasserstoff und in einem weiteren Reaktionsschritt synthetisches Methan gewinnen lässt. Generell werden der Strom-, der Wärme- und der Mobilitätssektor durch Technologien, denen eine Scharnierfunktion zukommt – wie Power-to-Gas, Power-to-Heat, und Elektomobilität – enger zusammenrücken. Wie genau, wann und in welchem Umfang diese verschieden technologischen Bausteine zum Energiesystem der Zukunft zusammengesetzt werden ist aber offen. Damit stellt sich die ordnungspolitische Frage nach den Allokationsmechanismen, mit denen diese Transformation des deutschen Stromversorgungssystems ins Werk gesetzt werden soll. Soll die Energiewende im Wesentlichen durch die unsichtbare Hand des Markts gesteuert werden, oder ist staatlichem Dirigismus der Vorzug zu geben? Wieviel Markt, wieviel Staat brauchen wir?
Vorteile des marktwirtschaftlich-wettbewerblichen Ansatzes
Tatsächlich bietet der marktwirtschaftliche Ansatz auch im Falle der Energiewende grundsätzliche Vorteile: Die Energiewende ist ein komplexer, teilweise zukunftsoffener Prozess. Wir wissen heute nicht, wie sich die Preise für fossile Brennstoffe und das Zinsniveau langfristig entwickeln werden. Ebenso ist unklar, in welchem Ausmaß der technische Fortschritt zu einer weiteren Verbilligung von Strom aus regenerativen Quellen führen wird. Wird vielleicht in einigen Jahren die Stromproduktion mittels Photovoltaik kostengünstiger sein als die Stromerzeugung mittels Onshore-Windkraft? Gibt es vielleicht Produktivitätssprünge bei der Erschließung erneuerbarer Energien, denen heute nur marginale Bedeutung im Energiemix zukommt wie etwa der Geothermie? Wie werden temporäre Stromüberschüsse genutzt werden? Welche Kostendegression werden neue Technologien wie Power-to-Heat und Power-to-Gas erfahren, welche Rolle werden Batteriespeicher spielen? Wie groß ist das Potential von E-Mobilität in 10, in 20, in 30 Jahren? Wird Wasserstoff ein Game-Changer? Ein marktwirtschaftlicher Ordnungsrahmen trägt dieser Unsicherheit Rechnung. Er besitzt die notwendige Flexibilität, um diesen Transformationsprozess effizient zu steuern, indem er das verstreut liegende Wissen und Wollen der Marktakteure permanent in Knappheitssignale übersetzt und so den Ressourceneinsatz gesamtgesellschaftlich effizient koordiniert. Demgegenüber besteht bei staatlicher Planung aufgrund der diesem Ansatz eigenen Starrheit grundsätzlich die erhöhte Gefahr, dass es zu einer Fehlallokation der Ressourcen kommt.
Nun ist aber gerade im Energiesektor die Vorherrschaft des marktwirtschaftlichen Ansatzes alles andere als selbstverständlich. Im Energiesektor spielen natürliche Monopole wie z.B. im Bereich der Netze und öffentliche Güter wie Versorgungssicherheit und Infrastrukturbereitstellung eine zentrale Rolle. Hieraus erklärt sich im Übrigen auch die Existenz der Stadtwerke. Die Gewährleistung von Versorgungssicherheit und die Bereitstellung einer leistungsfähigen Infrastruktur wurden und werden von der kommunalen Politik als ureigene Aufgabenfelder begriffen. Seinen Ausdruck findet dieser Geist im Begriff der „Daseinsvorsorge“. Die Tatsache, dass der Energiesektor durch das Vorhandensein natürlicher Monopole und öffentlicher Güter charakterisiert ist, war aber nicht nur für seine gemischtwirtschaftliche Struktur ausschlaggebend, sondern stand auch lange Zeit einer stärker marktwirtschaftlich-wettbewerblichen Ausrichtung des Sektors entgegen.
In den zurückliegenden knapp zwei Jahrzehnten hat die Politik jedoch erfolgreich Maßnahmen ergriffen, um Marktmechanismen im Energiesektor größeren Raum zu gewähren. Die Liberalisierung des Energiesektors hat bei Handel, Erzeugung und Vertrieb europaweit Marktmechanismen etabliert. Mit der Anreizregulierung hat der Staat zudem einen Weg gefunden, auch den Bereich der Netze stärker wettbewerblich zu organisieren. Und mit der Errichtung eines europaweiten Emissionshandelssystems ist es gelungen, die Nutzung des Kollektivgutes „saubere Atmosphäre“ einer marktwirtschaftlich regulierten Beschränkung zu unterwerfen, die prinzipiell geeignet ist, die sogenannte „Tragödie der Allmende“ – also die Übernutzung eines Kollektivgutes – zu verhindern. All diese Maßnahmen waren gut und richtig. Im Zuge der Energiewende haben sich die Gewichte jedoch abermals verschoben. Insbesondere im Stromsektor können wir in Deutschland das Ausgreifen von Subventionstatbeständen und dirigistischer Maßnahmen beobachten. Die Politik wollte den Markt, setzte aber gleichzeitig einen riesigen Subventionsmechanismus in Gang. Und es ist das hieraus resultierende ungeordnete Nebeneinander von markt- und planwirtschaftlichen Elementen, von Marktpreisbildung und staatlichen Eingriffen in diese Preisbildung durch Subventionstatbestände, die für die oben beschriebenen Fehlentwicklungen sorgen. Der derzeitige „Markt“ hält – aufgrund bestehender Subventionen – keine verlässlichen Knappheitssignale mehr bereit. Daher stellt sich nicht nur die Frage, wer überhaupt noch in neue hochflexible konventionelle Kraftwerke investiert, sondern auch, wer die notwendigen Energiespeicher bauen soll und wie die erneuerbaren Energien in den Markt überführt werden können. Die Versuche, die Probleme mit immer neuen, punktuellen Eingriffen zu korrigieren, gehen bisher fehl. Das Resultat, das wir seit Jahren beobachten ist eine Interventionsspirale, die die volkswirtschaftlichen Kosten der Energiewende immer höher treibt, zu einer Verunsicherung bei Bürgern und Investoren führt und letztlich sogar das eigentliche Ziel der Energiewende, nämlich den Klimaschutz, konterkariert.
Lösungsansätze
Was also ist zu tun? Von entscheidender Bedeutung für den Erfolg der Energiewende ist die Etablierung eines funktionstüchtigen Preissystems. Hier gilt es anzusetzen. Es gilt die Preisungsfindungsmechanismen für Strom aus konventionellen Energien, erneuerbaren Energien sowie Emissionsrechten, für Börsenstrom und Endkundenstrom miteinander in Einklang zu bringen, Es gilt außerdem, das Gut Versorgungssicherheit mit einem Preis auszuzeichnen und entsprechende Preismechanismen für das Vorhalten von Reservekraftwerken und einer leistungsfähigen Netzinfrastruktur zu verankern. Weiterhin gilt es, den Wärmemarkt und den Mobilitätssektor stärker über Wettbewerbsmechanismen in die Energiewende miteinzubeziehen. Ein einheitlicher Preis für CO2 ist dafür der Schlüssel. Das europäische Emissionshandelssystem bietet hier gute Ansatzpunkte. In diesem Zusammenhang stimmt es auch optimistisch, dass sich Union und SPD im Koalitionsvertrag dazu bekannt haben, den EU-Emissionshandel als Leitinstrument weiter stärken zu wollen und sich für ein CO2-Bepreisungssytem einsetzen wollen, das nach Möglichkeit global ausgerichtet ist, jedenfalls aber die G20-Staaten umfasst.
Wenn es gelingt, wieder ein funktionstüchtiges Preissystem zu etablieren, wird die unsichtbare Hand des Markts dafür sorgen, dass in diejenigen erneuerbaren Energien investiert wird, die am effizientesten sind. Dann werden auch die Ressourcen für Forschung und Entwicklung dort eingesetzt, wo die größten Energieeinspar- und Klimaschutzpotenziale liegen. Die Energiewirtschaft stellt dann auch genügend hocheffiziente und flexible konventionelle Kraftwerke bereit und schafft damit die Voraussetzung dafür, dass unser hohes Niveau an Versorgungszuverlässigkeit erhalten bleibt. Zugleich besteht in diesem Fall auch eine gute Chance, dass die Energiewende bezahlbar bleibt, die Akzeptanz des Projekts in der Bevölkerung nicht schwindet und unsere hochentwickelte Industrie ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit erhalten und zugleich weiter Motor des Umbaus unserer Gesellschaft im Sinne einer nachhaltigen Wirtschafts- und Lebensweise sein kann.
